A meno di un anno di distanza dall’ultimo referendum, gli italiani sono di nuovo chiamati alle urne. Come era prevedibile, il dibattito politico si è ridotto a mero tifo da stadio, con conseguente strumentalizzazioni da ambo le parti a suon di post sui social media e dichiarazioni che hanno toccato i limiti del grottesco. Pertanto, anche quest’anno noi di SiamoZeta abbiamo voluto realizzare questa guida per esporre nel merito il quesito referendario, in modo tale da arrivare preparati alle urne.

Di cosa si tratta

Partiamo col dire che, nonostante sia stato rinominato da politica e media “referendum sulla giustizia”, chiamarlo “referendum sulla magistratura” sarebbe decisamente più pertinente in quanto il quesito referendario riguarda l’organizzazione e la composizione della magistratura, non intervenendo sul sistema giudiziario in senso stretto.

Contrariamente a quello dello scorso anno, non si tratta di un referendum abrogativo ma di un referendum confermativo, che viene convocato per far sì che siano i cittadini a decidere se approvare o rigettare una legge riguardante la modifica della Costituzione. La ragion d’essere di questo tipo di referendum risiede nel fatto che, poiché la Costituzione è di tutti gli italiani, qualora una modifica ad essa non sia approvata da una grande maggioranza dei rappresentanti del popolo (in questo caso da parte di 2/3 dei parlamentari entro il secondo scrutinio), dovrà essere i popolo stesso a poter decidere. A differenza del referendum abrogativo, tuttavia, non sarà previsto il quorum: non importa quante persone andranno a votare, basta che una delle due opzioni prenda la maggioranza dei voti totali.

Il quesito referendario

L’immagine sopra mostra la scheda davanti la quale noi cittadini ci troveremo tra meno di un mese. Il quesito referendario non sembra restituirci altro che i riferimenti normativi e la menzione dell’Alta Corte disciplinare, per cui non viene esplicitato in maniera immediata su cosa interviene la riforma. Vediamo quindi nel dettaglio quali sono gli oggetti del quesito.

La separazione delle carriere

Quello a cui mira questa riforma è attuare la tanto discussa separazione delle carriere. Ma come si intende realizzare questa separazione?

In Italia, i magistrati si dividono in due grandi categorie: i pubblici ministeri e i giudici. Il pubblico ministero è quel magistrato che si occupa di promuovere l’azione penale, dirigere le indagini e sostenere l’accusa, mentre il giudice è il magistrato che si occupa di giudicare la controversia da una posizione di imparzialità. Proprio in virtù di questa distinzione, sussiste quella che viene definita separazione delle funzioni.

Diverso il discorso riguardo la separazione delle carriere. Essa, ad oggi, non sussiste poiché sia i giudici che i PM, per il nostro ordinamento, sono parte di un unico ordine, la magistratura per l’appunto. Una volta sostenuto e superato il concorso per entrare in magistratura, il selezionato deve scegliere se intraprendere la carriera da giudice o da Pubblico Ministero. Tuttavia, nei primi dieci anni di servizio e soltanto una volta vi è la possibilità per il magistrato di poter effettuare un passaggio di funzione da giudice a PM e viceversa.

Qualora passasse la riforma, questo cambio non sarebbe più possibile, rendendo quindi irreversibile la scelta che si prende ad inizio carriera.

I due CSM

La riforma prevede una scissione del Consiglio superiore della Magistratura (CSM) in due Consigli superiori distinti, uno per i pubblici ministeri e uno per i giudici, rispettivamente facenti parte della magistratura requirente e della magistratura giudicante.

La composizione di questi due Consigli rimarrebbe quasi analoga rispetto a quella dell’attuale CSM in termini di qualifica dei membri che li andrebbero a comporre. Innanzitutto, i membri di diritto passerebbero dai due dell’attuale Consiglio superiore a uno per ciascun Consiglio superiore: qualora vincesse il sì, il Primo Presidente della Corte di Cassazione diverrebbe membro di diritto del CSM dei giudici, mentre il procuratore generale della Corte di Cassazione sarebbe membro di diritto del CSM dei pubblici ministeri. Quanto al Presidente della Repubblica, egli presiederebbe entrambi i Consigli superiori.

Anche la proporzione dei membri all’interno dei Consigli rimarrebbe invariata rispetto all’attuale Consiglio, dato che sarebbero composti, oltre che dai membri di diritto, per 2/3 da membri della magistratura giudicante o requirente (i c.d. membri togati), a seconda del Consiglio superiore a cui si fa riferimento, e per 1/3 da professori ordinari di università in materie giuridiche e di avvocati con almeno quindici anni di esercizio (i c.d. membri laici).

Il nodo più discusso della riforma riguarda il come togati e laici vengano eletti.

Attualmente, secondo l’art. 104 della Costituzione, l’elezione dei membri togati spetta ai magistrati stessi, mentre i membri laici sono eletti dal Parlamento in seduta comune. Entrambe le procedure di votazione sono regolate da legge ordinaria, la L. 195/1958, ma il procedimento di elezione dei togati vede una regolamentazione più puntuale.

L’elezione della componente eletta dalla magistratura avviene secondo una procedura ben delineata, che prevede una suddivisione del territorio nazionale in più collegi, similarmente a quanto si fa durante le elezioni politiche. Essi sono infatti ripartiti a seconda delle diverse funzioni che i magistrati sono destinati a ricoprire all’interno del CSM una volta eletti.

La componente eletta dal Parlamento in seduta comune, al contrario, è soggetta molto più alla prassi che ad una normazione puntuale, come è solito essere quando si tratta di procedimenti parlamentari. I punti fermi fissati dalla legge in materia sono due: la votazione avviene a scrutinio segreto e la maggioranza richiesta per eleggere un membro è pari a 3/5 dell’assemblea (dal terzo scrutinio in poi è sufficiente la maggioranza di 3/5 dei votanti). Per il resto, quello che ci riporta la prassi è la tendenza dei partiti di convergere su una rosa di nomi, da votare poi uno a uno, che metta d’accordo quanti più parlamentari possibili.

Detto questo, se vincesse il sì, membri laici e membri togati verrebbero eletti non più in questo modo, ma tramite il tanto discusso sorteggio.

Attenendoci a quanto scritto nella riforma pubblicata in gazzetta ufficiale, i magistrati requirenti e giudicanti che siedono nei rispettivi Consigli superiori verrebbero sorteggiati tra tutti i magistrati delle rispettive categorie. I membri laici, invece, verrebbero sorteggiati da un elenco apposito, stilato dal Parlamento in seduta comune e sempre composto da professori ordinari di università in materie giuridiche e di avvocati con almeno quindici anni di esercizio.

Emerge pertanto un grande punto interrogativo: gli aspetti specifici del sorteggio sono rimessi alla regolazione della legge ordinaria. Ciò è previsto non solo dalla costituzione stessa, ma anche dal fatto che la riforma abrogherebbe la normazione di vari aspetti specifici in materia. Spetterebbe quindi al Parlamento e/o al Governo scrivere le leggi che, ad esempio, regolano il procedimento di sorteggio dei magistrati; o ancora, spetterebbe al Parlamento e al Governo stabilire aspetti relativi alla lista di nomi da cui sorteggiare i membri laici dei due Consigli superiori.

Non è quindi un ipotesi da escludere quella in cui venga promulgata una legge ordinaria che stabilisca che, ad esempio, dati dieci seggi riservati alla componente laica all’interno di un Consiglio superiore, l’elenco di “laici” stilato dal Parlamento in seduta comune dal quale avviene il sorteggio possa contenere esattamente 10 membri.

L’Alta Corte disciplinare

Oltre alla scissione del CSM, l’altra grande novità che questa riforma costituzionale intente introdurre riguarda l’istituzione di un organo “terzo” rispetto a questi due Consigli superiori: l’Alta Corte disciplinare.

Essa sarà composta da 15 membri:

• 3 nominati dal Presidente della Repubblica tra professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati con almeno venti anni di esercizio
• 3 con gli stessi requisiti, ma estratti a sorte da un elenco stilato ad hoc dal Parlamento in seduta comune (l’elenco per il sorteggio dei due CSM prevede avvocati con almeno quindici anni di esercizio, non venti).
• 6 magistrati appartenenti alla magistratura giudicante, estratti a sorte da chi esercita la funzione da almeno venti anni
• 3 magistrati appartenenti alla magistratura requirente, sorteggiati con i medesimi requisiti.

Ci si sposterebbe pertanto dalla classica ripartizione dell’attuale CSM fatta per 2/3 da laici e per 1/3 da togati e che verrebbe trasposta ai due Consigli superiori introdotti dalla riforma, passando ad una ripartizione 3/5-2/5, ergo 60%-40%.

A tale organo spetterebbe la giurisdizione disciplinare, una prerogativa finora in mano all’attuale CSM. Tuttavia, tale giurisdizione riguarderebbe soltanto i magistrati civili e penali, giudicanti e requirenti, escludendo tutte le altre categorie di magistrati (amministrativi, contabili, tributari e militari), che continuerebbero ad essere sottoposti al potere disciplinare del proprio Consiglio superiore di riferimento. A tal proposito, alcuni giuristi dubitano che tale assetto possa essere conforme ai principi di uguaglianza e ragionevolezza stabiliti dall’art. 3 della Costituzione, poiché nel primo caso la giurisdizione disciplinare sarebbe relegata ad un organo con una ripartizione dei membri pari al 60% di membri togati e al 40% di membri laici, mentre nel secondo caso sarebbe sottoposta al rispettivo Consiglio di Presidenza, il quale vede una larghissima maggioranza di togati, con conseguentemente ampie facoltà difensive e possibilità di impugnare il provvedimento sanzionatorio dinanzi alle Sezioni Unite della Corte di cassazione.

A tal proposito, una novità rilevante riguarderebbe proprio l’impugnazione delle misure giurisdizionali. Attualmente, le sentenze del Consiglio superiore della magistratura possono essere impugnate dinnanzi alla Corte di cassazione. Ebbene, nell’istituzione dell’Alta Corte disciplinare è previsto che le sentenze da essa emesse debbano essere obbligatoriamente impugnate in prima istanza davanti alla stessa Alta Corte, la quale tuttavia giudicherà senza i componenti che hanno emesso la sentenza. Tradotto in altre parole, il magistrato destinatario della sentenza – ad oggi – può impugnarla rivolgendosi direttamente alla Corte di cassazione, mentre qualora vincesse il sì la dovrebbe impugnare dinnanzi allo stesso organo che l’ha emessa, ovvero l’Alta Corte disciplinare; solo in seguito ad una seconda sentenza potrà plausibilmente impugnare la seconda sentenza davanti alla Corte di cassazione (tuttavia si tratta di una congettura, visto che la regolazione di tali aspetti sarà rimessa all’emanazione di leggi ordinarie volte ad attuare la riforma). Inoltre, il primo esempio trova fondamento giuridico in una legge ordinaria, mentre il secondo tipo di ricorso troverebbe fondamento nella Costituzione, rendendo estremamente più difficile e dispendioso in termini di tempo l’intervento sulla norma in caso lo si ritenesse necessario.

Riassumendo…

Qualora vincesse il sì, l’attuale Consiglio superiore della magistratura verrebbe scisso in due Consigli superiori, uno per i magistrati requirenti ed uno per i magistrati giudicanti. Entrambi sarebbero presieduti dal Presidente della Repubblica e la composizione interna rimarrebbe invariata sia in termini di durata di mandato e di criteri di incompatibilità delle varie cariche, sia in termini di ripartizione dei seggi, di cui tuttavia cambierebbe l’assegnazione.

Essa avverrebbe tramite sorteggio, che per i seggi della magistratura avverrebbe su tutta la magistratura nel suo insieme, mentre quello relativo ai membri laici avverrebbe su una lista di nomi stilata appositamente dal Parlamento in seduta comune; starà poi alla legge ordinaria stabilire aspetti specifici come le modalità del sorteggio nello specifico e la lunghezza della lista di laici da cui sorteggiare membri dei relativi CSM.

Inoltre, al di sopra dei due Consigli superiori, verrebbe istituita l’Alta Corte disciplinare, un terzo organo al quale spetterebbe prendere provvedimenti disciplinari nei confronti dei magistrati. Esso sarebbe composto per 3/5 da membri togati e per 2/5 da membri laici, eletti tramite un sorteggio analogo a quello che verrebbe adoperato per eleggere i membri dei due CSM.